提高科学发展保障能力 推动土地节约集约利用
市国土资源局局长 李学明
我国正处在全面建设小康社会的关键时期。在现代化进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性、战略性的重大问题。我国人多地少，耕地资源十分稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，土地资源当前矛盾突出，今后压力也很大。特殊的土地资源国情，决定了我们必须切实保护耕地，大力促进节约集约用地，坚持走一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。国情如此，市情也不例外。既要落实最严格的耕地保护制度，也要落实最严格的节约集约用地制度，统筹好保护资源和保障发展两个方面，实现“双保双赢”，不仅是国家和省里的发展大计，更是我们合肥国土资源系统必须努力实现的工作目标，也是我们深入实践科学发展观的具体要求。根据市委统一部署，按照局学习实践活动总体方案的具体安排，近日在局相关处室的陪同下，就提高科学发展保障能力、促进节约集约用地方面的问题，我们到滨湖新区开展了深入调研，采取座谈会和实地考察两种形式，形成报告如下。
一、 滨湖新区节约集约用地工作情况和主要成效
滨湖新区自建设以来，市委市政府就高度重视节约集约用地工作，提出了要将滨湖新区打造成节约集约用地示范区的工作目标。近三年来，该区采取方格网道路、综合交通、立体城市开发、中央商务区、社区中心、基础设施走廊与城市综合管沟等6种节地措施，取得了较为突出的节约集约用地成效。
（一）强化土地利用规划、计划管理。一是在用地审批中严格土地规划、计划审查，充分发挥规划、计划对建设用地的引导和调控作用。从供给数量、结构、供地方式等方面严格把握，引导项目建设布局和协调发展。二是坚持“社会事业优先、基础设施优先、社会事业优先、拆迁安置优先”的原则，妥善处理保障与调控的关系，在规划、计划盘子内优先保障重点建设项目、基础设施项目用地和公共事业用地。三是对照建设项目用地提前介入制度，严把规划、计划的落实关，主动与有关部门协调配合，在建设项目意向性谈判时，从规划用途、用地规模、供地政策、产业政策等方面严格把关。
（二）科学定位各分区功能，严格土地供应政策。滨湖新区鼓励办公、酒店、酒店式公寓等多种功能混合的综合开发项目，着力营造功能丰富街区，建设高品质的中央商务区。以核心区中央商务功能的集聚与培育为重点，政府投资项目及住宅用地控制在30%以下，70%土地均为商务、金融、办公等核心功能用地，且核心功能在总开发量中占80%以上，实现城市最大程度上的集约开发。
（三）发挥市场机制作用，提高土地资源配置效率。通过全面落实经营性用地公开出让制度，打造公平、公开、透明的“阳光地产”，以市场运作推进土地节约集约合理利用，充分发挥了土地价格杠杆作用，进一步强化了政府对土地一级市场的垄断和调控，促进了经济增长方式的转变。新区用地主要为新增建设用地，该区同步实施“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三方面工作，实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变，大大缩短了项目从成交到开工的周期。土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，杜绝减缓免的现象。
（四）落实双向约束机制，从严控制用地需求规模。市委市政府创造性提出了土地利用的“双向约束”机制，滨湖新区在全市范围内率先落实。该区以土地为“闸门”，对项目建设单位和政府双方都制定了一系列的约束制度，实现建设项目用地长效管理。全面实行建设用地全程跟踪管理，进一步落实用地审批、开工检查、竣工验收的全程管理，对建设用地实行全程监控，实行定期巡查制度，确保项目用地及时利用，防止土地闲置、空闲现象的发生。对建设项目设立投资强度、上缴税收等指标，明确项目建设周期，建立建设履约保证金、项目退出等约束制度。
以滨湖世纪城项目为例，该项目占地1991亩。分为A、B两地块。A地块1791.4亩，B地块199.6亩。洽谈之初就要求该项目必须配套40万平方米的shoppingmall和五星级酒店，且要争取土地效益最大化。经过多轮协商，A地块中不仅规划了shoppingmall和五星级酒店，还规划了中小学教育用地212亩，综合地价也从100万元/亩逐步上升到111万元/亩；B地块作为住宅用地，价格更达到151万元/亩。同时还约定了其他事项：A地块中4条市政道路由开发方投资建设、40万平方米的shoppingmall一年半时间内建成、五星级酒店二年半内建成、所有项目9年内全部建成，延期开竣工均规定了严厉的处罚措施。
该项目用地呈现以下特点：一是高地价开了新区建设的先河，并为滨湖新区土地出让制定了一个标杆；二是配套完善，不仅满足了居住区的需要，更能辐射周边地区，拉动周边地区土地升值；三是制定了严厉的处罚条件，保证了开发商必须按期投入建设，避免了土地的闲置。
二 、滨湖新区节约集约用地面临的主要问题
(一)土地利用总体规划与新区城市建设规划矛盾较为突出。根据新区节约集约用地试点方案，滨湖新区将先期建设重点基础设施、居民拆迁安置等项目，前期用地规模较大，布局也相对分散，其中有些道路项目需要使用建设用地预留范围以外的土地。例如，按照新区发展要坚持依托老城区、依托经开区的思路，目前急需建成云谷路（徽州大道至沪蓉高速段），这是一条连通滨湖新区与经济开发区的重要通道，建成后将进一步扩大两区无缝对接的范围，方便两个区域居民的生活，两区发展成果可以更大范围共享。根据现行土地利用总体规划，云谷路项目用地范围仍处于基本农田保护区域内，这是一道不可逾越的红线。类似这个项目以外，还有许多项目尚不能同时符合土地利用总体规划和城市建设规划。通过调查分析，我们认为形成这种局面的主要原因是各项规划编制体制不顺，衔接不够，缺乏统一性。土地利用总体规划和城市建设规划应该是关联度极高的两个体系，应该在编制过程中围绕共同目标，有机结合，融为一体，而不能各搞一套，独立为政。
(二)新项目用地指标紧张与存量土地推出缓慢现状共存，存有少量低效及闲置土地。近期新区着力打造的金融商务区板块招商工作正如火如荼进行，这个板块主要吸收国际国内各大商业银行总部和中心项目，提升滨湖新区的金融领航功能。从目前招商情况来看，建总行已经签订了正式的国有建设用地使用权出让合同，土地出让金与相关税费已经到位。在刚刚结束的中博会上，浦发银行也签订了入驻意向协议，另外如工总行、农总行项目也在积极洽谈之中。整个金融商务区用地规模约1200亩，根据现在我市用地指标状况，要保证所有项目及时落地有一定的困难。而以小地块出让、多项目同时建设为特色的滨湖城市天地范围内的存量土地推出速度较为缓慢，未能实现快速利用的目标。这种现状的存在既有客观上的原因，也有主观上的原因。客观上的原因主要是体制的原因，表现为可使用的新增建设用地指标缺口较大。依据法律规定，非农建设项目用地必须使用国有土地，而新区内大部分是农民集体所有土地，项目建设前必须要完成的就是征地工作。新增建设用地指标在全市范围内统筹使用，滨湖新区仅仅是合肥大建设大发展的一个区域，在指标使用上只能倾斜，不能独享，指标的瓶颈问题在某种程度上减缓了提高土地利用率的速度。主观方面的原因，一是招商引资工作缺少创新性。目前新区多以传统方式招商，创新性招商、针对性招商不够；二是项目规划布局灵活性不足，给提高已征土地利用率的手段多样性发展造成制约。
(三) 土地批后监管措施操作性不够强。目前国土部门对企业投资强度的认定主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投资强度等因素如何确定，由哪个部门确定尚无详细的评价办法。出现土地批后监管措施难以操作的局面，主要是由于多部门联合监管体系尚未建立。面对不断变化的形势，传统的国土部门“一家管”模式目前难以适应快速发展对管理的要求。土地监管工作方法需要进行重大的变革，但目前尚处于边探索边改进阶段，可利用的有效经验相对不足。同时，各相关部门对项目用地监管意识总体不强，难以对建设项目形成合力，进行多方位的控制和管理。
三、建议措施
（一）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该起到统领作用，高于其他规划。要牢牢抓住即将启动的新一轮土地利用总体规划修编这一有利契机，坚持以科学发展观为指导，将新区城市建设规划要求融入到土地利用总体规划需考虑的范围内，进行统筹安排、重点保障。积极探索跨区域调整基本农田保护区新途径，构建耕地保护共同责任机制，达到“保增长，保红线”的工作目标。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。
（二）科学统筹安排新增建设用地指标，探索盘活存量土地新途径。根据国土资源部关于合肥市开展节约集约用地试点的复函，滨湖新区试点工作先期用地指标将由国土资源部下达给安徽省的年度用地计划中，统筹优先进行安排。滨湖新区的建设项目用地今后可按照国家有关规定，滚动向前推进。国土部门要积极为新区献计献策，在政策允许范围内，科学安排建设用地使用时序和布局，配合市政府提出的项目区建设用地指标供应方案，保障滨湖新区又好又快建设。同时要继续加大土地推介力度，促进招商引资工作快速成效，充分盘活新区内存量土地，提高土地利用率。对招商引资项目，尽可能提高容积率，结合人防设施建设充分利用地下空间，多方位多途径探索节约集约用地方式，积累相关经验并推广。
（三）完善批后监管措施，着力形成多部门紧密配合的联合监管体系。要把节约集约用地做到位，做细做深，建立和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效新机制，不断提高科学发展保障能力，深入实践科学发展观。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为监管依据。建议建立多部门联动复核验收制度，督促项目及时开工建设和按时竣工，落实建设用地全程跟踪制度。一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，新区管理机构会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况，必要时依法或依照土地出让合同予以处置。
（四） 勇于创新，敢于尝试，开创性推进节约集约用地试点工作。根据目前节约集约用地试点工作开展状况，要重点对以下方面进行有针对性的探索。一是深化征地制度改革，优化报批流程，试行 “先征后转”新方法。进一步解放思想，将不适合耕种的土地进行合理的开发利用，转变其使用性质。以解决农民保障为前提，先安置后拆迁，加快城乡统筹发展和一体化进程，提高农田水利设施因城市建设受到破坏的土地的使用效率。二是继续寻求国家相关政策支持，争取滨湖新区用地指标由国土资源部计划单列。滨湖新区节约集约用地试点工作不仅要向土地要效率，也要向时间要效率。如果滨湖新区的用地指标每年由国家下达到省政府，再由省政府下达到合肥市，那么试点实施工作的大量宝贵时间很可能会浪费在“等指标”过程中。如果国土资源部能根据合肥市滨湖新区的年度试点工作计划，单独对合肥市下达用地指标，势必会使试点工作成果提前收获并早日在全国范围内发挥作用。三是加大区域外土地整理工作力度，在全市范围内建立耕地“占补平衡”和“动态平衡”新机制。突破市域界限，探索“农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩”指标和“土地置换”指标在全市统筹使用新路子。进一步整合各级各类支农项目和资金，大规模实施土地整理复垦开发，促进农业产业化发展，全力推进新农村建设。
在全市上下深入开展学习实践科学发展观活动之际，我们国土资源系统干部要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的使命感和责任感，转变发展观念，转变用地方式，要进一步解放思想，敢闯新路，敢破难题，恪尽职守，密切配合，不断提高我市土地节约集约利用水平，不断提高科学发展保障和耕地资源保护能力，以卓有成效的实际行动践行科学发展观。
