积极应对“保增长、保红线”
--浅析我市耕地保护的形势及对策
市国土资源局副局长 谢 涛
我国人多地少的国情决定了保护耕地的重要性,近年来，随着经济发展对大量耕地的占用，协调保护耕地与经济发展之间的关系、提高耕地保护绩效成为我国政府面临的一个重大课题。就我市而言，一方面地处江淮分水岭，地势起伏不平，稳产高产农田较少，可垦地和可整地主要为荒滩古埂、农村居民点及废弃的工矿和坑塘水面，耕地后备资源相对匮乏；另一方面，我市正处于承东启西经济快速发展阶段，快速的城市扩张与迅猛的经济增长都离不开土地的支撑。中央提出确保“18亿亩耕地红线”战略目标以及应对当前金融危机形势提出的“保增长、保发展”措施，无疑给我市的耕地保护工作带来新的挑战。
一、我市耕地现状
（一）数量变化：依据合肥市统计数据和土地利用总体规划，1998年末，全市耕地总面积5986492.50亩，户籍总人口4259800人，人均耕地面积1.4亩；2008年末，耕地总面积5624051.50亩，户籍总人口4867400人，人均耕地面积1.16亩，人均耕地低于全国平均水平（1.38亩/人）。虽然有区域调整等原因，但从人均耕地面积也可以看出，人口增长确实导致了耕地减少。人口与耕地一增一减，使我市人地矛盾更加严峻。
（二）质量变化：在数量减少的同时，耕地质量下降的问题也不容忽视，不仅长期以来耕地负荷甚重得不到生息，加上长期过量使用化肥，严重的水土流失、耕地旱涝频繁等原因导致耕地可耕质量下降，再加上农民对土地的投入不足，土地的质量严重下降，产出率偏低。
（三）经济社会发展对土地的需求量增幅较大：同中部地区及全国大多数城市一样，合肥正处在工业化、城镇化快速发展时期，对各项资源需求量很大，尤其是土地资源。从2006年初至2008年底，我市供应工业项目用地达5.6万亩，平均每年需要土地1.9万亩。
（四）耕地后备资源严重不足：目前，合肥市可垦耕地和可整治耕地数量很有限，除一部分用于生态环境保护外，再加上前几年的开发复垦整理，现在储备资源已严重不足。
二、耕地变化的主要原因
（一）经济社会发展的需要。现阶段，我市经济快速增长、城镇化建设以及各地工业园区的建设，都需要大量的土地支撑；
（二）“贪大求全”的用地思想。部分单位和企业宽打宽用，征而不用，闲置土地，一些乡镇为了招商引资发展地方经济，大搞规划，随意圈地，建立各种名目的开发园区、工业聚集区，在有些乡镇，动辄圈地上千亩，但经济实力又远远没有达到，形成“开而不发”的开发区；
（三）耕地保护意识淡漠。地方政府，耕地保护意识不强，对于耕地保护在实现农业和国民经济可持续发展中的重要地位和作用，口头上讲得多，行动上落实少，不仅没能承担起保护耕地的责任，相反，有时还是耕地大量减少的主要原因。
（四）现行的土地利用制度。首先，耕地利用的社会效益、长远利益同近期经济收益的矛盾，形成了中央与地方之间、各级地方政府之间、以及地区与地区之间的不同利益关系；其次，不同产业部门对用地结构、布局的不同要求，导致了政府各行政主管部门对耕地保护的不同观点；再次，土地所有权、占有权、使用权以及土地产权中其它各种权利的相互分离，进一步造成了利益关系的复杂化。
（五）耕地保护的滞后性。《土地管理法》规定，“县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。”而实际上，国土部门常因受其它部门的牵制而难以执行其土地统一管理的职能。一是与房产部门的矛盾明显，由于受“地随房走”观点的影响，国土部门对城市房地产开发用地的管理往往受房管部门的制约；二是与计划部门、规划部门关系不顺，这主要表现在建设用地的审批程序上：计划部门先立项，规划部门再定位、定界，最后国土部门批准征、供地。事实上，由于国土部门要改变前面两个部门的决定非常不易，也就难以在用地审批中把关，所谓的“批准”往往只起到“盖章”的作用；三是与其它诸如林业、农业、水电、矿产、交通、铁路等部门相互牵制，例如，林业用地改变用途、铁路、公路两侧的用地管理、农业内部用地结构调整等，国土部门与林业、交通、农业部门的关系往往难以协调。
（六）耕地补充难度较大。土地开发复垦整理难度大、周期长，难以在短时间内起效。合肥市作为省会城市，是全省的政治、经济、文化中心，在实现跨越式发展和现代化滨湖大城市建设过程中，将占用大量耕地，根据预测，未来几年，我市每年新增建设用地将达到3万多亩，也就意味着每年需要 “占补平衡”耕地3万多亩，而土地开发复垦整理工作又是一项周期性很长的工作，每1亩新增耕地的实现都不是一朝一夕能完成的，短则需要1年的时间，长则需要2－3年时间，今后的耕地保护工作将面临严峻考验
三、对策
为保障经济社会可持续发展，必须实行最严格的耕地保护制度。解决耕地保护中存在的问题,必须遵循科学的发展观。根据我市近年来的做法，结合国家节约集约用地试点实施意见，我们认为，在“保增长”、“保红线”上，着重做好以下几点：
（一）加大宣传力度。
进一步宣传普及《土地管理法》，增强全民土地基本国策意识。继续加大土地法制宣传力度。抓住“土地日”、“地球日”等，通过电视、报纸、广播等多种宣传渠道，积极宣传当前新形势下的土地新政策、新法规和依法集约用地先进典型，曝光违法用地案件，特别要加大对乡镇、村两级主要领导的宣传，强化干部职工和乡镇（村）干部的国土资源法律知识培训，转变干群的用地观念，营造更加浓厚的宣传氛围。
（二）严格实施土地用途管制，落实基本农田保护的“五个不准”。
要将县区、乡镇一把手列为基本农田保护面积、耕地保有量、土地利用总体规划、土地利用年度计划实施的第一责任人，将耕地保护目标列入各级领导干部任期目标考核内容，列入县政府对乡镇年度工作考核内容，一级抓一级，层层签订责任状，确保耕地保护责任到位。深入开展基本农田保护“争先达标”活动，落实基本农田管护有效措施，继续加大对土地资源的开发、整理和复垦力度，积极开展城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的试点工作和易地补充耕地挂钩工作，大力开展土地整理项目“质量年”活动，做好已竣工国家投资土地整理项目的迎接验收检查工作，搞好占补平衡项目库项目建设，提高补充耕地的数量和质量。
（三）“有保有压”弹性供地。
一是要继续认真贯彻落实“有保有压”的供地方针，重点保证重点工程、民生工程以及好的大的项目用地；二是要切实加强对建设项目用地预审管理，严格把关，从源头上控制浪费土地的现象，有效控制项目用地规模，不断提高建设用地的投资强度和产出率水平；三是积极加大争取力度，千方百计争取省级以上“点供”项目和单独选址供地指标，保障建设用地的供应。
（四）巩固清理闲置和低效利用土地成果，提高土地利用率。
2006年，我市依法开展了清理闲置土地工作。通过采取“收回或重新配置、完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议、建立工业项目投入产出经济综合评价体系”七项重点措施，共收回、调整闲置土地7300亩。
2007年，我们对全市193宗，面积10306.7亩已供未开工工业项目用地开展了专项清理工作。
在2007年闲置土地清理的基础上，我们又对全市24宗，面积878.69亩闲置工业项目用地及86宗，面积5473.67亩低效利用工业项目用地进行了清查。
通过开展闲置土地清理，盘活存量再次配置利用。不断加大整合资源、挖掘存量的工作力度，继续开展好闲置土地的清理和再配置工作，严格执行闲置土地处置政策，对土地闲置不满两年的，按20%征收土地闲置费；对土地闲置满两年的，该收回的收回，该追加投资的限期追加投资，未按期追加投资的实行分割收回，重新配置，努力排解建设用地的供需矛盾，有效地保护耕地。
（五）农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加。
通过农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，实现我市各项建设占用耕地与补充耕地的平衡。确保我市耕地总量不减少。
根据《合肥市土地整理规划（2001-2010）》，合肥市待整理土地面积为493.7万亩，农村闲置居民点及废弃工矿用地多，利用率低，土地开发整理仍有一定的潜力。通过我市先行的整村推进土地整理与新农村建设试点，我市通过整理，可增加农用地84.3万亩，其中可增加耕地63.9万亩。各类待整理的土地和农村居民点458.8万亩，可增加农用地54.4万亩，其中可增加耕地40万亩；待复垦土地面积15.1万亩，可增加农用地面积12.7万亩，其中可增加耕地面积11.1万亩；待开发土地面积19.7万亩，可增加农用地面积17.1万亩，其中可增加耕地面积12.8万亩。
（六）加强土地执法监察动态巡查，构筑预防土地违法的长效机制。
加强土地执法监察动态巡查，巩固“百日行动”成果，积极构筑预防土地违法的长效机制，加强土地执法监管，切实做到早发现、早报告、早制止，集中时间、集中精力加强对区域内涉嫌违法用地行为的查处；与有关部门加强协同配合，坚持共同监管，启动联动机制，加大查处力度，遏制新增违法用地的发生。
四、几点思考：
（一）增强领导干部的耕地忧患意识 。
我市耕地保护工作取得了一定的成绩，连续10年耕地“占补平衡”，这与市委、市政府主要领导干部的耕地忧患意识分不开的，正是在他们的重视下，才建立了各种有效的制度和合理的机制，采取各种切实措施使耕地保护执法落到了实处。然而，有些县区、乡镇的领导干部，对耕地保护工作远未放到应有的位置上。因此，必须采取有效措施，增加领导干部的忧患意识和法制观念，比如建立领导干部离任耕地保护审计制度、考核干部政绩时加入耕地保护内容等。
（二）建立政府各相关部门的协调机制 。
可明确土地管理部门的职责和土地统一管理的内容，并规定各相关部门在进行行业管理时，若涉及这些内容，必须尊重国土部门的职权，各级政府则起到协调作用。
（三）完善地方政府的政绩考核机制 。
应改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实在政府考核之中。要增加资源消耗，特别是把耕地占用计入国民经济的成本核算之中，刹住“只对上负责不对下负责”的领导作风，消除培养“形象工程”、“政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为。
（四）严格落实耕地占补平衡制度 。
一是在非农建设用地项目，严格落实耕地“占补平衡”制度，确保耕地保有量；二是是在建设用地前期工作中，通过现场踏查，科学指导项目选址、落位，对于不符合土地利用总体规划的坚决不予以供地，并对面积过大的项目用地核减用地面积；三是强化制度落实，注重加大基本农田的保护力度，通过建立和健全基本农田保护区管理的有关规章制度，确定基本农田保护区责任人，建立基本农田保护区动态巡查制度，加强了对基本农田的动态监测和执法检查，保障基本农田保护区总量和质量的稳定；四是注重开发土地后备资源，做好土地开发复垦整理工作。
