浅析我市土地违法现状、成因及对策
市国土资源局党副局长 黄志宏
近年来，我市经济社会快速发展，2005至2008年，我市的经济总量由878.41亿元提高到1664.84亿元，省会经济首位度由16.3%提高到18.8%，地区生产总值、固定资产投入、规模以上工业增加值、地方财政收入等增速均居全国省会城市前列，今年一季度，在国际金融危机的影响尚未见底的情况下 ，我市经济仍保持了良好的发展态势。然而经济社会快速发展是需要各类建设用地进行保证的，然而在国家严格土地管理，强化土地宏观调控的情况下，在严守18亿亩耕地红线目标的要求下，我市土地资源供需矛盾尤为突出，各类土地违法现象时有发生。在近几年卫片检查中，违法用地比例虽呈逐年下降趋势，但仍存在不少问题。如何破解保障发展与保护耕地的难题，合理处理积极主动服务与严格规范管理的关系，做到“合法、合规、节约、集约”用地，有效遏制土地违法势头，建立健全土地执法监察长效监管体系，切实履行严格监管职能，探索构建保障和促进科学发展新机制，现就我市土地违法的现状、成因进行调研，并提出对策。
一、我市土地违法的现状
（一）土地违法的主要形式
我市土地违法形式主要表现在五个方面：一是部分乡镇为加快经济发展，擅自突破土地利用总体规划、新增建设用地年度计划限制，非法征、占土地；二是部分工业园区、乡镇在招商引资时，采取“以租代征”等方式非法批地；三是以新农村建设为名，非法占地建设农民住房；四是单位、企业、集体及个人非法占地进行非农建设；五是交通、能源、水利等重点工程建设时未批先建、边报边建。
（二）近年来土地违法基本情况（以第七次、八次“卫片”执法检查情况为例）
1、第七、八次“卫片”执法检查反映土地违法情况
第七次“卫片”监测时段为2005年4月-2006年8月，监测区域包括市辖区及肥东县、肥西县接近市区的部分乡镇。图斑总数为257个，涉及宗地数为289个，总面积为18483.1亩（其中耕地面积9412.5亩）。新增建设用地280宗，面积17743.8亩，占用耕地面积9095.2亩。其中，违法用地180宗，面积8195亩，占用耕地面积3930.1亩，分别占新增建设用地宗数、面积、占用耕地面积64.3%、46.2%、43.2%。
第八次“卫片”监测时段为2006年10月至2007年10月，监测区域与第七次卫片执法检查基本相同。图斑总数为361个，涉及宗地数为390宗，总面积为19868.4亩。新增建设用地375宗，面积18889.2亩，占用耕地面积7553亩。其中，违法用地160宗，面积6490.9亩，占用耕地面积2779.1亩，分别占新增建设用地宗数、面积、占用耕地面积42.7%、34.4%、36.8%。
2、违法用地案件的查处情况
2007年，全市立案查办各类土地违法案件257余件，作出罚没款9606.94万元， 涉及违法用地面积985.02公顷(其中涉及耕地179.25公顷)，没收构建物1810.63百平方米，依法移送纪检监察部门给予责任人党政纪处分37人。
2008年，全市立案查办各类土地违法案件172件，作出罚没款4441.1万元， 拆除构建物13.253万平方米，没收构建物53.357万平方米，涉及违法用地面积420.92公顷(其中涉及耕地142.79公顷)。依法移送纪检监察部门给予责任人党政纪处分62人，移送司法机关依法追究刑事责任2人。
从两次“卫片”执法检查和土地违法案件查处的结果来看，我市的违法用地的宗数、面积、占用耕地面积占新增建设用地的宗数、面积、占用耕地的比例都呈现下降趋势。这得益于市委、市政府，尤其是市主要领导长期以来对土地管理工作的高度重视，得益于全市各级各有关部门的共同努力。但同时，我们也清醒的看到，虽然违法用地的比例下降了，但数量仍较大，仍呈现出“量大面广”的情况，土地执法形势依然十分严峻。
二、土地违法的成因
违法用地的产生原因是多方面的，从我市实际情况看，有历史的原因，也有国家土地管理宏观形势越来越严的现实原因；有客观的原因，也有主观的原因。
（一）从思想认识上看
违法用地的问题反映出我市部分地区、单位以及少数领导干部法制意识淡薄，长期以来形成的不正确用地观念没有得到根本的转变，依法行政的能力亟待加强。由于政绩考核制度等因素的影响，一些基层领导没有真正建立起科学发展观和节约集约用地意识，个别同志把加快发展与依法行政对立起来，没有从思想上充分认识违法用地的危害性；有的不学法、不懂法、习惯于凭老经验、老办法来面对新情况、新问题；有的责任意识不强，遇到难题喜欢“糊”，对查处违法用地存在侥幸心理。例如因为拆迁安置任务紧、基础设施建设任务重，以及在招商引资时强调项目优先，往往就淡化了依法用地意识，知法犯法。
（二）从体制机制上看
一是从全国范围内看，普遍存在土地管理制度落后于形势发展需要的问题，“重审批、轻监管，重指标、轻报批、重征转、轻供地”的现象比较严重，我市也不例外；二是国家现行的土地审批制度还不能完全适应我市经济快速发展的需要，土地报批和供应存在程序繁琐、效率不高和跟踪服务不到位的问题；三是土地管理制度与农业、旅游管理制度缺少有效的衔接，“卫片”执法检查发现“农家乐”项目较以前有明显的增多，而且基本未办理用地手续，采取单纯的“堵”难以彻底解决问题。四是土地违法案件查处的部门联动机制不健全，严格的责任追究制度尚未真正建立起来，造成了土地“大家用，一家管”的现象；五是国土执法监察体制不健全，土地动态巡查制度落实未完全到位，“早发现、早报告、早制止、早处理”的快速反应机制尚未真正建立。
（三）从自身管理上看
大量违法用地反映出我市国土部门干部的业务素质还亟待提高。由于，基层国土所尚未完全设立到位（三县已设立到位，市辖区至今未设立），国土资源执法队伍严重“缺编少人”，土地执法监察信息网络不畅通，土地执法手段不适应需要，也是土地违法行为尚不能完全从源头上加以制止，部分土地违法案件查处不能完全执行到位的主要原因。
三、对策和建议
要从根本上破解土地违法难题，必须客观分析土地违法原因，对存在的问题，采取双管齐下的方法，一方面严肃查处土地违法行为，保持对违法行为的高压态势，另一方面着力解决制约经济发展的土地瓶颈问题。坚持严格保护耕地与合理开发并举，要按照“防范在前、发现及时、制止有效、查处到位”的原则，对土地违法问题做到疏堵结合，建立顺畅的土地管理机制。
（一）加强和改进土地政策法规宣传，强化全社会耕地保护意识。国土部门一方面要加强土地政策法规宣传，使耕地保护基本国策深入人心，另一方面也要不断改进现有的宣传方式方法，找准切入点，突出宣传重点，进行深入宣传。首先要加强对领导干部的宣传教育。通过举办党政领导干部、村干部国土资源法律知识普及培训班、重大政策调整专题培训班等方式，提高领导干部知法、懂法、守法意识。二是要加强对重点区域、重点对象的宣传。重点在经济发达地区、城乡结合部、公路两旁等土地违法易发区，进行广泛宣传。三是要加强对公开查处案件的宣传。注重正反两方面的典型教育，通过对典型案件公开曝光、公开查处，对全社会进行警示教育，充分发挥对违法行为追究法律责任的震慑作用。四要结合时势，更新宣传内容。十七届三中全会后，中央出台了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指明了农村土地改革的方向。应结合时势，及时宣传，准确传达中央文件精神，防止基层干部和群众对文件精神理解偏差。通过多渠道、多形式、针对性的宣传，不断提升保护耕地基本国策的认识水平，不断提高全社会参与土地管理的积极性，在全社会形成依法合规用地的良好氛围。
（二）优化报批流程，实行征地预存款制度。采取“合并、同步、前置”的办法，减短征地报批办事时限缩、缩减批环节，提高了征地报批效率，确保项目能及时落地，及时开工。实行“征地预存款”制度，项目用地计划下达15天内，征地报批税费和征地补偿费即缴纳到位，确保用地批准后被征地农民的社保问题有充分的资金保障，有效维护被征地农民合法权益。从制度上降低违法用地，保证了项目依法合规用地。
（三）进一步加大清理闲置和低效用地的工作力度。重点是对征而未用、占而不用、多征少用项目用地进行清理。实行清理闲置和低效用地“行政首长负责制”，对各县(区)、开发园区已批未供土地及闲置、低效利用土地进行全面清理，保证真正有需求的项目尤其是好的、大的招商引资项目快速落地。
（四）建立土地管理共同责任机制。土地管理是各级政府和有关部门的共同责任。各级政府是辖区内国土资源保护的主要责任主体，负有违法用地发现、制止、查处、执行的职责。国土部门是土地行政主管部门，负有土地管理法律、法规和规章的执行，其所属的国土资源监察机构主要负责全市建设用地批后监管和国土资源执法监察工作。纪检监察、建设、规划、城管、公安等部门是土地资源管理的共同责任部门，必须按照各自职能履行土地利用监管、执法等职责。
（五）健全违法用地监管长效机制。一方面要形成政府领导、国土部门牵头、政府有关部门密切配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的土地管理体系，才能有效遏制土地违法违规行为。另一方面要切实加强国土资源监察队伍建设，健全基层国土所并加大建设投入，强化土地执法动态巡查力度，建立健全市、县（区）、乡镇（街道）、村居四级执法监察网络，形成“早发现、早制止、早报告、早处理”的快速反应机制。
要从优化开放环境、服务经济大局出发，狠抓观念转变，坚持事前介入、主动服务。在动态巡查中做到三个结合：一是动态巡查与宣传政策相结合；二是动态巡查与服务保障相结合；三是动态巡查与信访工作相结合。主动帮助地方政府寻求解决人地矛盾的合法途径，积极引导各地依法用地，赢得各级政府的理解和支持，从源头上发现和制止违法行为，努力将违法用地消除在萌芽状态。
尤其值得注意的是，乡（镇）国土资源执法力量的不足，是我市违法用地大量存在的重要原因之一。目前，我市市区乡镇中仅有蜀山区南岗镇和包河区烟墩镇成立了国土所，市辖区范围内12个基层国土所的设立，迫在眉睫，这是加强乡（镇）国土资源执法力量的最有效保证。
（六）严格土地违法责任追究制度。按照监察部等3部委15号令要求，严格执行土地违法违规“问责制”，实行地方党委政府耕地保护和案件查处“一票否决制”，并将责任追究范围延伸至乡镇、街道、村（居）；凡违法用地现象严重的地区，一律暂停该区域新增建设用地报批；违法占用耕地面积超过15号令规定比例或土地管理秩序混乱、造成严重后果的，对相关责任人进行问责。要严格执行市纪委、监察局、国土局共同出台的《关于严格土地管理严肃查处土地违法行为的若干规定》，对因土地管理混乱，村（或居）一年度内新发生违法用地面积累计达到20亩以上，乡（或镇、街道、工业园区）一年度内新发生违法用地面积累计达到50亩以上；县（或区、开发区）一年度内发生违法用地面积占新增建设用地总面积比例达到10％以上的主要负责人，给予免职处理。
（七）健全新增建设用地和基本农田定期跟踪检查制度。近几年来，随着我市经济建设的快速发展，我市各类新增建设用地需求与国家从严从紧控制新增用地计划指标之间的矛盾极为突出。为使我市新增建设用地集约、节约、合理有效的利用，实现国土资源配置效益的最大化，应健全定期跟踪检查制度。对在跟踪检查中发现的未经批准擅自改变土地使用权用途的，依据《土地管理法》的规定，重新签订出让合同，补交土地出让金。对跟踪检查中发现的闲置行为，严格按照《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，对满1年未使用土地的，收取土地闲置费；对满2年未使用土地的，依法予以收回，调剂给其它急需用地的建设项目使用。
（八）要大力加强国土资源队伍建设。要本着“政事分离、资源整合、集中审批、明晰责任、强化服务和监管”的原则，尽快完成市国土资源局内部机构改革，尽快健全机构、屡顺职能、充实人员，确保国土资源工作正常开展。尤其要健全国土资源执法监察机构、队伍和网络，加强城市和乡村执法监察工作，是从根本上解决违法用地“发现难”问题，扭转被动局面，杜绝违法用地。要按照全市干部轮岗交流政策，加强国土资源系统干部内外交流工作，进一步优化干部队伍专业、年龄结构、知识结构、业务技能结构，为国土资源管理工作提供组织保障。
