清理闲置及低效利用土地 推进土地节约集约利用
市国土资源局党副局长 徐国平
近年来，在市委、市政府的正确领导下，我市社会经济发展取得了显著成绩。2005-2008年，我市的经济总量由878.41亿元提高到1664.84亿元，省会经济首位度由16.3%提高到18.8%，城镇化率由55.8%提高到64.2%。在全国纳入统计的26个省会城市中，合肥的GDP规模已经先后超过了太原、昆明和南昌3个城市，由第18位上升到第15位；规模以上工业增加值先后超过了西安、太原、哈尔滨、昆明4个城市，由17位上升到13位；地方财政收入也先后超过了南昌、贵阳、石家庄、西安、长春5个城市，由18位上升到13位。在去年国内外经济形势发生重大变化的情况下，合肥的地区生产总值、固定资产投资、规模以上工业增加值、地方财政收入等4项指标的增速仍然位居全国省会城市第1位。今年1-3月份，规模以上工业增加值增长26%，固定资产投资增长36.4%，社会消费品零售总额增长20.5%，招商引资总量增长46%，全市经济继续保持了良好的发展态势。土地作为一切经济建设活动的载体，近年来，有效、充足的用地保障为我市现代化滨湖大城市建设立下了“汗马功劳”。据统计，从2006年初至2008年底，我市共供应工业项目5.6万亩，其中经开区1.14万亩，占供应总量的20.4%；每年上市供应的经营性用地面积约4500亩（除2008年受宏观经济影响只上市供应2800亩外）；每年土地出让总价款均超百亿。
同中部地区及全国大多数城市一样，合肥正处在工业化、城镇化快速发展时期，对各项资源需求量很大，尤其是土地资源。当前面临保障发展与保护耕地的双重责任和巨大压力，破解保障发展与保护耕地这一难题，根本的出路在于贯彻落实国家最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。耕地保护制度是基础，节约集约用地制度是抓手，而清理闲置及低效利用土地则是我们在实践中落实节约集约用地制度的重要举措。围绕省委省政府提出的“赶两湖”战略部署和市委市政府提出的实现我市经济“弯道超越”的奋斗目标，结合当前我市国土资源管理现状，根据局学习实践科学发展观活动统一安排，4月24日，我会同局相关处室负责人专题赴经开区分局调研，与经开区管委会相关部门负责人及部分企业代表就如何帮助企业做好用地服务及开展闲置及低效利用土地清理情况进行了座谈，形成调研报告如下。
一、开展清理闲置及低效利用土地工作的必要性
（一）是积极应对当前经济形势的重要手段
2008年下半年爆发的国际金融危机造成我国经济增速减缓，出口下降，经济发展面临严峻考验，受此影响，我市的经济建设也面临严峻的挑战。在此背景下，中央明确提出“保发展、保民生、保稳定”的战略方针，并先后出台了一系列宏观调控政策，以鼓励消费，扩大内需，促进发展。省委省政府和市委市政府也相继采取措施以积极应对形势，如市国土、规划、房产等部门联合出台了《关于促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》(合房[2009]38号)。作为政府重要资源管理部门，“保增长、保发展”的一个重要手段就是通过开展闲置及低效利用土地清理工作，充分挖掘存量用地潜力，“从存量中找增量”，实现投资扩大、效益提升、土地利用效率提高的目标，并从中挖掘出新的经济增长点。
（二）是深入学习科学发展观活动的具体实践
市委要求深入学习实践科学发展观活动必须突出实践特色，对于国土部门而言，清理闲置及低效利用土地就是很重要的实践，是落实部厅“保增长、保红线”战略部署的重要举措，是落实市委市政府“保发展、保稳定、保民生”的重要工作。强化土地节约集约利用是落实科学发展观的基本要求，体现了科学发展观中全面协调可持续这个根本原则。国土资源管理要坚持“开源”与“节流”并重，保护土地与保障用地并重。开展清理闲置及低效利用土地，破解如何既科学合理地保护土地、促进土地资源的永续利用，又保障经济社会可持续发展、满足经济发展对土地的需求两者之间的难题，是国土资源部门开展思想大解放、落实科学发展观、提高管理水平、提升服务质量的重点。
（三）是保障我市现阶段经济快速发展的现实要求
今年年初以来，我市经济继续保持良好的发展势头，充足的用地保障是基础。比如说，1-4月份，我市共上市成交经营性用地19宗，成交面积1118.46亩，成交总额24.83亿元，房地产市场逐渐回暖，呈“小阳春”态势。但摆在我们面前一个严峻的现实是，我市2009年度用地计划已提前使用完，受此影响，部分工业项目、基础设施项目、民生工程项目以及省市重点项目可能会因用地计划无法及时报批而导致不能按时开工建设。由此带来两种后果，一是项目不开工建设，企业没有利润、土地没有产出、政府没有税收、百姓没有就业；二是如项目开工建设，则会产生违法用地现象。因此，开展并做好闲置及低效利用土地工作，不仅可促进企业增加有效投入、产生效益、增加税收、拉动就业、提高土地利用效率，而且可有效避免违法用地现象的发生，更重要的是相当于节省了等量的农用地计划，从城市中找“耕地”，这也体现了国土资源部当前提出“双保”中的“保红线”精神。
（四）是落实我市节约集约用地试点实施意见的重要措施
2008年10月8日，我市被国土资源部批准为全国唯一的节约集约用地试点市，这既给予了我市发展的机遇，也赋予了我市沉甸甸的责任。为做好节约集约用地试点工作，在国土资源部和省国土资源厅的指导下，市委市政府多次召开会议，研究部署各项工作，并于2009年4月3日出台了《关于开展国家节约集约用地试点的实施意见》（合发[2009]12号）。《实施意见》共30条，其中第12条明确提出坚决清理闲置及低效利用土地，实行各县（区）、开发园区闲置土地清理“行政首长负责制”；制定《合肥市闲置及低效利用土地处置办法》和《合肥市工业用地弹性使用年限实施办法》，建立闲置和低效用地的“收回(购)”和“退出”机制；逐步建立闲置及低效利用土地的长效动态管理机制。
二、我市闲置及低效利用土地清理工作回顾
（一）2006年闲置土地清理情况
2006年，我市依法开展了清理闲置土地工作。通过采取“收回或重新配置、完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议、建立工业项目投入产出经济综合评价体系”七项重点措施，共收回、调整闲置土地7300亩。
（二）2007年闲置土地清理情况
2007年，我们对全市193宗，面积10306.7亩已供未开工工业项目用地开展了专项清理工作。其中经开区共涉及14宗工业项目用地，面积819.08亩。经过督查，经开区14宗工业项目用地中除1宗100.43亩项目用地被收回外，其余13宗718.65亩工业项目用地已全部开工建设。
（三）2008年闲置及低效利用土地清理情况
在2007年闲置土地清理的基础上，我们又对全市24宗，面积878.69亩闲置工业项目用地及86宗，面积5473.67亩低效利用工业项目用地进行了清查，其中经开区闲置土地4宗，面积309.37亩；低效利用土地4宗，面积396.52亩。通过清查，对经开区闲置及低效利用的工业项目用地提出了初步处理意见，即企业承诺自清查之日起三个月内进行实质性开工建设，并自开工建设之日起一年内建成，如企业未按承诺时间完成建设的，收回土地使用权。
（四）清理中存在问题
近年来，在市委市政府的领导下，清理闲置及低效利用土地工作开展了多次，均取得了一定的成效，土地的闲置及低效利用现象有所好转，但仍无法彻底杜绝。在清理过程中，存在以下四个问题，一是清理工作集中在一段时间内开展，短期内，能得到各级各部门的高度重视，清理成效也较显著，但清理工作一结束，工作重点也就随之转移，事后监管也就成了“水中花、雾里月”；二是每年开展清理工作，每年都出台处置意见，但真正严格按照意见处理到位、动真格的很少，因此并未从真正触动各县区、开发园区的痛处，尤其是对以投资为名实际圈地的用地单位没有形成威慑力；三是每次开展清理工作，采取的是市委市政府牵头督办，国土局具体执行，各相关部门配合的模式，在此过程中，开发园区管委会处于一种被动应付的状态，缺乏主动为之的观念；四是国土资源管理部门执法力量、手段远远不能适应现阶段经济快速发展的现状，造成土地巡查不到位、土地执法偏软的现象。五是广泛宣传政策不足，没有形成全社会对闲置低效利用土地像“过街老鼠人人喊打”的局面。国土部虽然批准我市为节约集约用地试点市，但营造良好的节约集约用地氛围还任重道远，国土资源部门责任重大。
三、经开区闲置及低效利用土地基本情况及原因分析
（一）基本情况
经调查，经开区共清理出闲置及低效利用土地32宗，面积3770.8亩，其中闲置土地15宗，面积1940.6亩；低效利用土地17宗，面积1830.2亩。具体为:
1、按土地用途分。工业项目25宗，面积2876.99亩，占清理总宗数和总面积的78.2%和76.4%；教育项目1宗，面积27亩，占清理总宗数和总面积的3.1%和0.7%；科研设计项目2宗，面积39.5亩，占清理总宗数和总面积的6.2%和1.0%；住宅项目3宗，面积765.55亩，占清理总宗数和总面积的9.4%和20.3%，军事项目1宗，面积61.76亩，占清理总宗数和总面积的3.1%和1.6%。
2、按超过合同约定建设时间分。满2年的有28宗，面积3412.89亩，占清理总宗数和总面积的87.5%和90.5%；满1年、不满两年的有3宗，面积244.02亩，占清理总宗数和总面积的9.4%和6.5%；不满1年的有1宗，面积113.89亩，占清理总宗数和总面积的3.1%和3.0%。
3、按用地主体分。国有单位4宗，面积853.47亩，占清理总宗数和总面积的12.5%和22.6%；军事单位1宗，面积61.76亩, 占清理总宗数和总面积的3.1%和1.6%；非国有单位27宗,面积2855.57亩, 占清理总宗数和总面积的84.4%和75.8%。
4、按用地规模分。用地面积在百亩以上的有13宗，面积2796.78亩，占清理总宗数和总面积的40.6%和74.2%；用地面积在百亩以下的有19宗，面积974.02亩，占清理总宗数和总面积的59.4%和25.8%；
（二）原因分析
开发区土地闲置及低效利用的原因是多方面的，按分类不同，有体制机制方面的原因，有管理监督方面的原因，有政策执行方面的原因，有招商引资方面的原因，有绩效考核方面的原因，有主观原因、客观原因等等，这里不做赘述，仅从几个具体方面原因分析如下：
1、项目单位自身原因
（1）项目单位自身实力不足，贪大求全，大量拿地，或自身经营不善造成资金不足而无法开工建设。如国通公司总用地718亩，但有近400亩土地没有建设。
（2）项目单位一次性拿地，整体规划，分期建设，造成剩余土地没有开工建设。如佳通轮胎，总用地约2000亩，自1995年以来一直在分期上马新项目，但至今仍有部分土地没有利用。
（3）项目单位处于改制过程中，因人员变动无人管理，造成项目没有开工建设。如市二建开发公司直至2008年10月才改制完成，造成25亩土地未开工。
（4）项目单位尚未确定规划方案，造成项目没有开工建设。如省军区61.76亩用地。
2.规划调整原因
（1）因开发区基础设施规划变更，项目用地需重新选址，造成项目没有开工建设。如合肥环冠华生生物发展有限公司100.43亩用地，海恒集团海恒研发创业中心项目9亩用地。
（2）规划方案调整造成项目不能按期开工建设。如晋展（合肥）置业公司利星行项目178亩用地；合肥蒙达邦德建材科技发展有限公司17亩项目用地。
3.开发区自身原因
（1）基础设施不到位。如经济区合肥光华机械有限公司。
（2）开发区管委会与项目单位签订协议，约定将土地长期预留给项目单位。如捷敏电子项目二期103.47亩用地。
4.受现阶段经济形势困难影响
如美菱集团美菱工业园330亩项目用地，受金融危机影响，项目市场前景较差，拟推迟建设；合肥桐新时装有限公司48亩项目用地，受金融风暴影响，企业订单减少，拟调整投资建设内容；瑞杰丝（安徽）家用纺织品有限公司31亩项目用地。
四、建议措施
（一）加强正面宣传引导，促进有效利用。
开展闲置及低效利用土地清理工作，最终目的不是为了收回土地、赶走企业，而是为了盘活土地，帮助和促进企业早投产、早产出，实现土地利用效益最大化。从某种角度讲，政府并不是破坏投资环境、失信于企业，而是通过清理，进一步优化投资环境，规范土地市场建设，建立诚信社会，对政府、对企业都是一种“双赢”。因此，对闲置及低效利用土地的企业，我们应坚持以用为先的原则，通过正面宣传引导，结合企业实际情况，帮助、鼓励企业在限定时间内尽快建成投产，产出效益，对开工建设确有困难的企业，政府应加大帮助和扶持力度，而不能简单的“一棍子打死”，以促进企业发展，保增长、保就业、创税收为根本目的。换个角度讲，这是节约集约用地的内涵之一，是科学发展观“以人为本”这个核心在实践中的具体体现，同时也是部开展“双保”和“双赢”活动的实践之一。
（二）分类对待，分别处理，加大处置力度。
对通过宣传引导给予扶持帮助但仍不改进或置若罔闻的，要坚决进行清理。
1、对超过土地出让合同约定的动工开发建设日期满2年未动工开发建设的，报请市（县）人民政府批准，一律无偿收回土地使用权，并纳入土地储备。
2、对超过土地出让合同约定的动工开发建设日期满1年但不满2年未动工开发的，一律按出让土地总价款的20%征收土地闲置费，同时，由县（区）人民政府、开发园区管委会责令土地使用权人限期动工开发建设。
3、超过土地出让合同预定的动工日期，未动工建设不满1年的，按土地出让合同追究土地使用权人的违约责任。同时，县（区）人民政府、开发园区管委会责令土地使用权人限期动工开发建设。
4、土地使用权人低效利用土地，县（区）人民政府、开发园区管委会与土地使用权人签订协议，约定竣工期限和违约责任等，逾期仍未竣工的，按协议约定追究土地使用权人违约责任；对无力继续履行土地出让合同约定完成全部开发建设的，县（区）人民政府、开发园区管委会与土地使用权人协商，收回全部或部分低效利用土地。
5、建立土地退出机制。对符合上述第2、3项规定的建设用地项目，土地使用权人自愿交还土地的，由县（区）人民政府、开发园区管委会与土地使用权人协商，收回全部或部分土地。
6.除上述措施，还可在符合法律法规前提下采用周转、调剂、置换、纳入政府土地收储等方式。一方面可以解决开发园区资金困难，另一方面也可促成好的项目及时落地。
（三）完善落实“双向约束”机制。
1、建立联合动态监管机制，加强各部门联动。建议国土、规划、建设、房产等部门建立联合动态监管机制，变以往的“一家管、大家用”为“大家管、大家用”，共同做好对项目单位的监管、控制和激励工作。具体来说，就是对实际投资强度、产出税收、开工条件、施工许可、房屋预售等方面进行复核验收，凡达不到合同约定标准的，不予办理相关手续，并追究违约责任，由受让人限期整改。整改后仍达不到要求的，按相关办法处理。
2、优化征地报批流程，缩短项目落地投产时间。即在符合国家法律法规和政策框架的前提下，通过采取“前置、合并、同步”等方法，优化现有征地报批流程，减少办理环节，缩短办理时限，确保项目在征地报批结束后即可开工建设，减少违法用地现象的发生。
3、强化用地计划管理，依法合规开工建设。对用地计划已经土委会审定同意的，用地预申请单位须承诺按预申请的条件、内容参与竞买活动，并同步申请办理地质勘探、规划设计、消防、环保等相关手续。自签订土地出让合同之日起，立即开工建设。否则，无偿收回用地计划，重新安排别的项目，并在三个月内不再安排用地计划；对用地计划已经市土委会批准，但因资金等原因无法按承诺时间开工建设的项目，建议由项目所在地开发园区管委会收回用地计划后，优先安排给可立即开工建设的项目；对拟安排项目，严格节约集约利用土地，根据产业类别、投资强度、投入产出，合理控制项目用地规模；为促进项目用地“紧凑式开发”，根据项目规划方案、开工建设时序和当年度拟开工建设面积，统一规划，分期安排用地计划；对用地规模较大的项目，从勘测阶段起，严格地类审核，控制农用地面积和耕地面积，减少占用农用地和耕地指标。
4. 强化建设用地跟踪管理。落实建设用地许可公示制度，完善建设项目竣工验收制度，强化土地合同管理。对园区工业项目，以项目单位同开发园区签订的入区入园协议为依据，对达不到协议约定的税收、就业人数、投资强度等指标的，开发园区可通过收回土地或加收增值地价方式，督促开工建设，并重新约定开竣工时间及工程建设进度。
（四）加强组织领导，落实领导责任。
严格按照节约集约用地试点实施意见第十二条规定，实行各县（区）、开发园区闲置土地清理“行政首长负责制”。制定《合肥市闲置及低效利用土地处置办法》和《合肥市工业用地弹性使用年限实施办法》，建立闲置和低效用地的“收回（购）”和“退出”机制，逐步建立闲置及低效利用土地的长效动态管理机制。着力形成政府领导、国土部门牵头、相关部门密切配合、社会各界广泛参与的土地管理体系，切实加强国土资源监察队伍建设，强化土地执法动态巡查力度，建立健全市、县（区）、乡镇（街道）、村居四级执法监察网络，形成“早发现、早制止、早报告、早处理”的快速反应机制，重点做好已供土地的批后监管工作，及时发现、及时处理闲置及低效利用土地，积极主动帮助政府寻求解决人地矛盾的合法途径，最大程度地减少闲置及低效利用土地。
（五）加强自身建设，提升业务管理水平，提高宏观管理能力。
2003年中央正式提出运用土地政策参与宏观调控，几年来，成效显著。市委市政府也要求不断提高国土部门的宏观调控能力，要把国土资源部门塑造成综合经济管理部门，要求我们从对土地市场调控转变为运用土地政策参与宏观调控，从针对行业调控转变为针对宏观经济的调控，这不仅是我们的新任务、新挑战，更是我们的光荣使命。鉴于此，要加强对全市国土资源系统干部的业务和相关知识培训，要变国土资源管理专才为懂经济、懂管理、懂工业、懂相关技术的通才，在学习中拓宽知识面，在实践中提升业务管理水平，在摸索创新中提高宏观经济管理能力。
发展不足是我市现阶段基本市情，合肥正处在工业化、城镇化高速发展时期，闲置及低效利用土地清理工作是一项长期而艰巨的任务。清理闲置及低效利用土地不仅是贯彻落实部厅“保增长、保红线”的工作部署，更是全面推动我市节约集约用地的重要举措，这项工作不是权宜之计，更应长期坚持。面对发展中的问题，我们没有回避的理由，只有迎难而上的勇气和信心，扎扎实实开展好闲置及低效利用土地清理工作，在实践中破解发展难题，努力为我市经济社会发展贡献应尽之力，真正将学习实践科学发展观活动落到实处。
