土地信访问题的成因及对策
市国土资源局法规处处长 宋雪鸿
群众信访是群众诉求维权的一种渠道，从群众的信访案件分析，近年来，土地信访呈上升态势。为了维护社会的稳定，保护群众的利益，就本人在实际工作中遇到的现象，谈谈土地信访的成因及相应对策。
一、存在原因
国土资源工作牵涉的社会面广，决定了土地信访量大面宽，随着社会对国土资源工作的关注程度日益提高，我市的国土资源信访特点也呈现出了多样性。产生这些信访的主要原因是：
（一）群众信访维权意识提高
由于法制宣传深入和群众法律意识提高，群众把信访作为维护其合法权益的主要途径之一。通过多年的普法宣传，农民群众维护自身合法权益的意识增强很快。群众之所以选择信访这种方式，原因主要是各级党委、政府始终重视信访工作，并且信访的方式灵活方便，没有司法诉讼严格规范的程序性、终结性要求，其次就是信访本身没有费用。所以，群众基本上都是希望通过信访解决问题，而极少寻求司法程序解决。
（二）历史原因、心理预期存在差距
由于法规政策的更替和社会的发展，一些历史问题引发了土地信访。就国土资源政策法规来说，它的每一次发展更替，都是对物权保护的细化和强化，向更能体现社会公平和正义的方向发展。随着纯粹计划经济的退出，市场经济制度的确立完善，人们一部分利益的获得从计划供给转向市场分配。由于这些因素，一些历史问题演化成信访动因。例如，在过去城市发展过程中，征用了城市郊区一部分农村集体土地，其中一部分群众通过“农转非”、招工等途径安置，另一部分通过各类征地补偿建立的乡镇企业予以安置，这在当时是普遍采用的安置方式。但现今“农转非”、招工已失去了保障作用，企业倒闭致使这部分被征地农民再次失业，而与此相对应的是目前被征地农民的社保体系正逐步建立完善，这种因历史原因产生的现实差距引发了各种信访问题。同时，随着人们生活水平的提高及近年来物价上涨速度较快，被征地农民对征地补偿的预期往往高于当前政策法规所规定的标准，这也引发了一部分信访问题。
（三）基层组织管理缺失
由于一些基层乡镇、村（居）组工作缺失，而使矛盾扩大引起信访，这类问题所占的比重较大。目前在一些乡镇，村务公开、财务公开流于形式，征地、房屋拆迁补偿安置依据、程序、利益分配不公开、不透明，农民的知情权得不到保障，引发群众因不满而上访。另外，农村有许多土地信访起因都是生产生活过程中的日常纠纷，由于基层组织没有履行法定的义务，对发现的问题处理不及时、不重视，导致矛盾升级扩大。基层组织管理缺失主要有表现是：一是对群众的呼声没有敏感性，问题上交，放任矛盾升级；二是处理方式简单，不讲原则；三是越权裁决，使矛盾复杂化。
（四）用地观念没有得到根本的转变
长期以来形成的不正确用地观念没有得到根本的转变。由于政绩考核制度等因素的影响，一些基层领导没有真正建立起科学发展观和节约集约用地意识，遇到实际问题，往往不能处理好发展经济和依法用地的关系，如因为建设拆迁安置任务紧、基础设施建设任务重，或者在招商引资时盲目强调项目优先，往往淡化了依法用地意识，忽视农民的意愿和利益。而少数地方政府、村（居）和用地单位土地法制观念淡漠，不依法办事，违法违规征占农民土地、房屋的现象还在一定范围内存在。
（五）土地信访系由其他矛盾所引发
有些信访人反映土地问题只是信访动机的表面现象，其真实目的往往掺杂房屋拆迁、集体资产处置甚至个人恩怨等一些无关事项，信访问题刚处理后往往立即发生重访。因为信访人真实目的没有达到，国土部门虽然将信访人反映的问题调查处理到位，但信访人出于其他动机仍然缠访不断。如部分群众反映肥东县新城经济开发区违法用地问题，该县国土资源部门在我局督促下虽然已将违法用地行为全部予以查处，但是信访人仍然不断越级赴国家土地督察南京局等上级部门上访，重访的问题依然未能得到解决。不但信访工作成本增大，信访工作难度也在增大。
（六）为满足无理要求而信访
少数上访人的上访诉求没有政策法规的依据，尽管国土部门做了大量工作，仍难以息访息诉。这类问题在征地过程中较多。例如，有部分群众因区位差距要求征地后村庄整体搬迁到交通便捷的发达地区等等。对这些问题，既造成了不必要的信访开支，又影响了正常的生产、工作秩序，但目前政策又缺乏有效的制约措施。
二、对策
通过以上分析，结合我市实际，我们认为应着力从以下几个方面：
（一）苦练内功，健全制度，建立土地监管长效机制
一是建立国土资源执法监察快速反应制度。通过建立国土资源执法监察快速反应制度，进一步增强执法监察工作的主动性，提高执法监察工作效率，形成属地管理、分级管辖、上下联动，快速反应的长效机制，确保国土资源违法行为得到及时有效的处理。二是建立土地违法案件管辖和异地办案制度。通过建立土地违法案件管辖和异地办案制度，进一步明确全市各级国土资源部门查处土地违法案件的管辖权限，充分发挥全市国土资源执法监察队伍的协调合作作用，加大对土地违法案件的处罚力度。三是建立土地执法监察责任制与干部任用考核挂钩制度。将土地执法监察责任制落实与干部任用考核挂钩，强化土地执法监察，规范执法监察行为，促进土地执法人员认真落实土地执法监察责任制，切实维护国土资源管理秩序。四是建立土地执法奖励惩处制度。将土地管理法律、法规、规章所规定的土地执法内容，分解到负责实施土地执法的岗位和工作人员，进行土地监督、考评的行政执法管理制度，并对执法情况实施奖惩，纳入年终目标管理考评。
（二）及时查处，积极汇报，争取地方党委政府支持
对发现的违法用地及时查处，并以国土信息专报等形式积极向地方党委政府汇报，使党政领导了解土地违法案件的态势，努力争取地方党委政府的支持，扩大执法效果。同时，在执法过程中，针对在招商引资过程中可能出现的问题，主动帮助地方政府寻求解决用地矛盾的合法途径，积极引导各地依法用地，增强工作的有效性，从源头上防范国土资源违法案件。目前，我局已草拟了《合肥市违反土地管理规定行政首长问责暂行办法》，由市政府对各县、区政府和各开发区、各部门行政首长不履行或不正确履行土地管理职责，致使土地违法违规案件大量发生或者严重损害土地所有权、使用权人合法权益的行为，予以过问并追究责任。力求在《违反土地管理规定行为处分办法》的基础上进一步强化违反土地管理规定行为的问责机制。
（三）提前介入，密切配合，强化与纪检监察部门协调
我市各级国土部门已将查办的相关案件情况及时向纪检监察部门通报，便于纪检监察部门掌握土地违法案件的总体情况，提前介入案件调查处理。同时，对于重大典型案件，采取几个部门联合办案的方式，共同调查，分别处理。在处理违法用地时，国土、纪检监察等部门共同组成联合调查组进行调查。纪检监察部门将土地行政处罚的决定执行情况作为考量处分的情节之一，既促进行政处罚决定的落实，也提高了对相关责任人的追究。针对少数责任人处理不到位的情况，我局已积极与市纪检监察部门联系。日前，我市监察部门已对瑶海工业园管委会和瑶海区磨店乡政府违法用地行为负有责任的4名领导干部全部给予了行政处分。
（四）落实责任，心系群众，减少越级上访和重信重访
大多数信访问题产生在基层。在基层建立健全信访工作网络，是息诉罢访的第一道关口。以我市而言，正在努力构建以乡镇、村为信访工作责任主体，各区片国土所密切配合，各村国土资源信息监督员上下联络的信访工作网络体系。按照国土资源有关法律法规、《信访条例》等规定，建立三方共事制度和联系协作机制，落实各自应当承担的责任，定期排查、互通情况，及时会商、联合处理。目前，我局已建立领导值班制度，局领导班子成员每天轮流接待来访群众；局主要领导对来信的签批率达到百分之百；局长李学明同志还主动约谈重访问题突出的群众，变上访为下访，倾听他们的呼声，争取他们的理解，尽最大努力防止越级上访和重信重访现象发生。
（五）重视基层，健全队伍，完善国土资源执法监察网络
土地违法行为在一定范围内，特别是在城郊结合部以及远郊一些地方侵害农民利益的现象较为普遍。乡（镇）国土资源执法监察力量薄弱，是各类信访问题大量存在的重要原因之一。因此，我局正努力建立健全乡（镇）国土资源执法监察机构和队伍，这既是严格国土资源管理的必要保证，也是防止土地信访大量产生的措施之一。
鉴于土地信访问题的政治敏感性和任务艰巨性，我们将以此次科学发展观学习为契机，在省厅和市委、市政府的指导下，认真开展工作，强化对违法用地的查处力度，并从构建社会主义和谐社会大局出发，会同有关单位继续耐心细致做好信访群众的稳控工作，努力避免越级上访，坚决防止因国土资源管理工作发生重大信访事件，切实维护稳定。
